能源政策内涵广，有效实施功能全。操民之命国立政，号令有信邦施策。供应安全为国计，消费保障保民生。策略有序求公平，目标清晰助效率。
管子曰：“操民之命，朝不可以无政”，可见政策之极其重要性。
能源是国家之命脉，国民经济和社会发展离不开能源，因此国家制定和实施能源政策具有十分重大的意义，也是国家能源治理的关键要素。
一、如何理解能源政策
毛主席曾经谆谆告诫我们：“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”
可以这样说，好政策是治理国家的良药，是国家发展和强盛的强心剂，能源政策的制定和实施是维系国家能源发展和安全的关键所在。
国家能源政策，是指某个国家政府、部门或者相关组织机构等，以实现国家发展战略目标和国家能源战略目标为依据，针对国家能源开发、生产、供给、消费、运输、储备、分销、贸易、价格和技术等诸多领域或环节而制定的一系列策略和措施，包括能源资源勘探开发政策、能源生产政策、能源消费政策、能源贸易政策、能源价格政策、能源科学和技术政策和能源管理政策等。
由上可知，国家能源政策内涵十分广泛，绝对不应理解成某一种单一、孤立的能源政策，而是众多涉及到能源领域各种政策的集合或政策群。
对于国家来说，好的能源政策需要有前瞻性和长远性，需要通过制定和实施能源政策来解决现实的能源矛盾或问题，更应该能够引领能源发展的未来。
国家能源政策，主要是对国家能源发展的某一个方面或者某一个环节或者某一类对象，制定具体的规章和规则，进而实现某种既定的目标。
具体而言，根据国家能源战略目标，为解决某一阶段存在的相关能源问题而制定的具体对策、措施和手段等。
战略和战术，层面不同，重点各异，但彼此相互关联，与能源战略层面相比，能源政策属于能源战术层面。
能源政策可以是短期政策，也可以是长期政策，更是需要不断修正和调整，或者说，能源政策制定和实施，其实是一种动态过程，不可能长期固定僵化，需要与时俱进，需要因地制宜，因时制宜，不可千篇一律。
毋容置疑，基于能源自身具有高度的敏感性、战略性或不可或缺性，因此国家能源政策肯定是国家整体发展政策的关键组成部分，势必会对国民经济、社会发展和民生保障产生直接影响，尤其对国家能源产业发展产生重大的直接影响。
国家能源战略是制定能源政策的基本依据，当然也可能不是唯一的制定依据，在能源政策制定过程中，还需要考虑能源发展的现实和未来趋势，既要考虑国家能源发展所面临的现实问题，更要着重解决可能长期制约能源发展的矛盾和瓶颈。
当然，制定和实施国家能源政策绝对不是国家能源主管部门的一家之事，而是国家能源主管部门根据国家能源市场的环境变化，会同其他相关政府部门，比如生态环境、自然资源、投资、财政、商务、市场监管、科技、金融和外交等部门进行合作和协调，并且形成能源政策的评估、反馈、调整等一系列机制。
制定和实施能源政策，向来都是各级政府的重大职责之一，涉及到与能源相关的诸多环节和问题，涉及到能源供应者和消费者的切身利益，也涉及到国民经济运行和国家能源安全，因此绝对是一个相对复杂多变的庞大系统工程。
好的能源政策不仅要有可行性和可操作性，而且还要有公平性和合理性，能源政策的制定和实施归根结底都要受到现实能源约束以及社会能源观念的影响，本质上就是利益相关方之间的利益再调整和再分配过程。
二、如何制定能源政策
中国宋代王禹戎说过：“乃知国家事，成败固人心”。
好的能源政策的成功不在于政策制定的本身，而在于如何实施和落实能源政策，更在于能源政策是否有效地发挥其功能。
能源政策需要统筹规划和协同落实，需要有明确的功能定位，更需要社会各个方面的配合和支持。
制定能源政策绝对不应该是一个“拍脑袋”的过程，而应该是一个科学决策的程序和过程，一般来说，一个好的能源政策肯定需要广泛地征求各方面的意见和建议，并且一定要形成多方的共识。
总体来看，国家能源政策需要不断调整和完善的过程，是能源主管部门根据国家能源战略的总体目标，在充分考虑某一时期内能源发展的整体形势和能源相关企业、民众的各方面利益，结合国家财政、企业运营和社会公众的可接受能力，为实现国家能源战略目标而制定出来的一系列约束或引导能源发展的细则、办法、对策和措施等。
国家能源政策是处理和解决能源相关问题的基本手段，是国家整体发展政策的重要组成部分，直接关系到国家整体利益和社会发展，既事关国计，也关乎民生。
由于能源政策事关权力和利益划分或再分配，并且对政府相关部门、行业、企业和民众的权益产生直接或间接的影响，因此必须兼顾和平衡多方的利益关系，必须充分考虑政府、行业、企业和消费者的利益平衡。
一般来说，尽管国家能源政策的约束对象不仅仅是市场主体，但是主要约束对象应该是市场主体，包括国有企业、民营企业和外资企业等，因此政策应该是规范和引导市场运营环境，需要衡量企业经营和盈利能力，在企业可接受范围内实施。
当然，能源政策制定和实施也必须兼顾能源消费者的利益，包括能源相关相关产业和广大消费者，也就是说，能源政策必须顾及社会公平。
由于制定和实施能源政策最终通过直接和间接影响传导到相关产业、企业和居民日常消费，所以需要考虑相关行业、企业和居民消费承受能力，避免社会运行成本过快过大和居民生活受到过大冲击。
在能源政策制定和实施过程中，客观上存在信息不对称和反馈偏差等问题，因此需要听取各种意见和建议，需要一个科学合理、循序渐进和可操作性的复杂过程，切忌采取武断式、盲动式、运动式的推进方式，进而导致政策的无效性或破坏性。
能源政策制定者，当然是政府部门，这毫无疑义。
但是，政府并非万能，政府公务员更非全才，政策制定需要借助外力，尤其需要借助专业机构、智库、智囊的专业力量，并且需要广泛征求社会意见，这是世界各国尤其是发达国家非常通行的做法。
国家能源政策制定需要一个基本流程：一是政府部门依靠智库并结合自身理解制定出政策草案的基本思路和基本框架，而且可以是多选方案；二是组织对与能源政策关联度高的相关行业组织、各类市场主体、地方政府等进行实地考察、调研和座谈，在此基础上完善政策草案；三是面向社会对政策草案广泛征求意见，重点征求能源生产商、消费者、地方政府、各类市场主体、相关政府部门、学术机构和行业协会等的意见，对意见反馈进行系统梳理和总结，然后完善和修改政策草案。
在上述工作基础上，政府主管部门再次召开政策论证会，继续征求相关部门、行业协会、市场主体、智库和专家的意见，也可以根据法规要求或实际需要举办政策听证会，对政策方案进行社会评议，听取与会代表的意见或建议。
在以上不断对政策方案进行完善的基础上，能源主管部门对不同利益角度进行权衡，并结合国家能源战略目标，最终完善政策方案，并形成国家能源政策。
三、如何把握能源政策的功能
古人云：“法与时转则治，治与世宜则有功”。
能源政策的功能应该是多元的，而且各个功能不应该独立存在，彼此之间应该存在相互关联，尤其应该避免各个功能在一定程度上发生矛盾和冲突。
那么能源政策应该具有哪些功能呢？归纳起来，能源政策应该具备如下功能：
（一）平衡能源供需矛盾
西汉文学家刘向曰：“谋先事则昌，事先谋则亡”。
能源是国家可持续发展的战略性资源，也是国家经济支柱之一，因此能源安全至关重要，没有哪个国家可以忽视能源安全问题。
能源供需，永远是一对矛盾，由于资源具有稀缺性，因此能源供应是有限的，而能源需求或许是无限的，这是历史经验，也是客观现实。
对于能源政策来说，其主要功能是解决能源供需之间的矛盾，尤其是解决某一时期内的能源供需失衡问题，比如采取措施或手段解决出现严重的供不应求或供大于求的矛盾，甚至需要着力解决可能出现的能源危机问题。
国家能源安全至关重要，制定和实施国家能源政策，既要保障国家能源需求的数量、价格和结构性要求，能够满足经济增长和人民消费的各项短期静态要求，还要满足国家能源需求波动的稳定供应和可持续发展的长期动态要求，在短期和长期、静态和动态等多个维度上实现能源安全稳定供应。
能源安全是国民经济发展和社会稳定的前提，能否实现能源安全稳定供应，对国民经济和人民生活都会带来直接和间接的影响，价格、数量以及品种结构和能源产品品质都会对形成积极或消极的影响，能源数量安全、能源进口安全、能源运输安全、能源价格安全和能源结构安全以及能源环保安全从不同纬度构成了国家能源安全。
从世界各国能源安全经验来看，降低能源对外依存度、提高能源储备能力、加强能源消费需求管理和提高能源转换和利用效率等，均是保障能源安全的政策措施。
以中国为例，自新中国成立以后，长期存在相对于经济发展和消费利用过程中的能源供需失衡或相对短缺问题，这是一个长期矛盾和问题。
特别中国实施改革开放政策以来，国民经济长期高速发展，对能源需求不断增大，经常出现能源短缺问题，因此如何保障国家健康、稳定、高效、优质、价廉、环保的能源供应是国家能源政策长期聚焦的主要问题。
（二）确保能源行业可持续发展
确保能源行业可持续发展，是国家能源政策的又一重大功能，而可持续发展的关键是能源发展与生态环境和气候变化之间的全面协调。
在当前背景下，能源行业实现低碳绿色转型发展，是制定和实施能源政策的核心考虑要素，更是能源行业是否实现可持续发展的关键所在。
两次工业革命带来的不仅是经济社会的巨大进步，同时伴随着传统化石能源的大量消耗和生态环境的破坏，尤其是导致全球气候变化，对各国能源政策的制定和实施都产生了深远影响，促使人们采取更加有效的手段来维护生态环境和气候的平衡和发展，迫使世界各国不得不开始重视能源转型，力图用非化石能源取代化石能源。
客观地讲，生态环境问题始终贯穿于能源勘探、开发、生产、储备、运输和消费的能源产业链之中，因此减少能源在开发、利用过程中对生态环境的破坏和影响便显得尤为重要，任何一个国家在能源发展过程中都难以回避。
在能源开发和利用过程中，对土地资源、水资源和大气环境等造成了严重破坏，大量的污染物，包括粉尘、污水、污物等排放都已经造成了严重环境污染和生态破坏。
当今世界，人类又面临一个更加极为棘手的气候变化问题，由于人类过度依赖化石能源，导致包括二氧化碳在内的温室气体的大量排放，温室效应日益严重，地球温度不断变暖，冰川融化，海平面上升，异常天气频发，对人类生存构成严重威胁。
能源转型，本质上是能源结构调整，直接关系到能源对未来人类生存生态环境的影响和如何应对全球气候变化，这已经成为全球共识问题。
非化石能源，尤其是可再生能源，代表着能源未来发展的方向,是一种关系到人类道德伦理和经济发展全局的战略性新兴产业，有着巨大的发展潜力和产业引力效应。
从未来世界各国制定和实施能源政策的趋势来看，大力发展非化石能源将是人类解决生态危机、环境污染和应对全球气候变化的必然政策选择，任何一个国家都不可能有例外，这是客观现实和长远需要。
（三）实现能源公平效率
司马光曾说：“号令不信，则民不知所从，天下何由而治乎？”
通过制定和实施能源政策，为能源市场营造公平竞争的运行环境，无论是国有企业还是民营企业，无论是大企业还是小企业，无论是传统能源企业还是新兴能源企业，都应该按照国家制定的竞争规则实现市场竞争。
能源企业通过成本最优和效率最优，在能源生产、运输和利用等相关产业环节按照成本最小化实现资源配置，实现能源资源配置效率最优化，这是国家能源政策的重要功能之一，更是能源政策长期追求的核心目标。
当然，市场机制并非“万能神药”，客观上存在某些自然垄断领域或环节，政府对于垄断环节或缺乏竞争的能源产业环节应该进行相应的行政干预，管理部分具有公共属性的能源产品，这也是能源政策的主要功能之一。
从长期发展趋势来看，国家能源政策的目标是最终实现社会资源的配置效率和经济效益，建立能源市场自由化、多样化的竞争机制，通过管理体制和技术进步引导社会能源市场优化发展，为国家提供基本的能源供应，减少社会能源资源分配不合理等现象。
能源作为基础性产品，如何形成价格机制至关重要，也是能源发展的关键因素。
众所周知，能源价格具有杠杆调节功能，直接影响到能源勘探、开发、生产、运输、储备、贸易和消费等各个环节的经济利益，也会直接或间接对国家能源生产结构和能源消费结构产生重大的影响，更直接体现了国家能源战略目标是否可以如期实现。
以中国为例，随着国家不断深化能源市场化体制改革，国家对能源价格的直接干预逐渐减弱，而间接干预逐渐取强，由原来传统的政府计划定价逐渐转向市场定价机制，不断强化市场机制的作用，并将最终走向价格完全市场化为改革的基本方向。
（四）规范和约束能源体制机制
体制和机制，永远是学术界争议的重要话题之一。
能源是国民经济发展的基础，要求国家能源政策必须服务于国民经济发展大局，无论采取何种体制机制，这一点应该没有歧义。
无论何种体制机制，能源市场都客观存在，只不过区别在于市场化程度高低而已，俄国家能源政策在本质上就是对能源市场运行制定各种游戏规则，要求能源市场在运行过程中，应该遵循这些游戏规则。
能源市场运行也是一个系统工程，涉及内容十分广泛，包括能源市场准入、市场结构、价格机制、技术创新、市场监管等诸多领域，需要有规范和约束机制，而国家能源政策正是上述领域需要遵循的基本规则。
国家可以利用能源财税政策，调节和引导能源供应和需求，利用各种能源税收增加财政收入，一方面可以为国家经济发展提供财政资金，另外一方面也可以利用这些资金调整能源行业发展方向，支持那些应该发展的能源产业。
从国家层面来看，发达国家在市场运行方面，一直强化市场竞争机制的作用，尽可能不采取直接的行政干预手段来干预市场，很少会直接控制市场主体的自主行为，也就是长期实行自由市场经济体制和机制。
但是，对于许多发展中国家来说，发达国家的做法未必有效，直接干预市场的情况比比皆是，其实并不令人奇怪。
无论采取何种体制机制，其实都有其合理性，直到目前，在世界范围内并没有取得完全的共识，关键在于有效或无效，而不在于体制机制本身。
不过，无论实施何种体制机制，市场主体都是政策约束的主要对象。
从企业层面来看，能源产业项目一般建设周期较长，资本投资总量较高，回收周期长，并且往往环保投入和技术实现跟进不足，如何考虑保持产业企业短期增长和长期持续稳定之间的技术与投资矛盾，是国家能源政策重点需要解决的问题之一。
体制机制绝对不是一成不变的，不断完善和调整能源体制机制，其实也是国家能源政策制定和实施的重要内容之一，核心是提高能源市场运行效率。
以中国为例，长期以来，中国能源管理体制不断深化改革，尤其是能源主观部门经过不断调整和完善，比如设立或撤并国家能源部、组建国家能源委员会和成立国家能源局等，其实都是为了更好地实施国家能源政策的结果。
（五）引导国际能源合作
任何一个国家，无论是能源资源国，还是能源消费国，能源发展都无法避免国际能源合作，因此国家能源政策应该具有引导国际能源合作的功能。
国家能源政策，绝对不可能脱离国际合作，必须对本国能源行业的对外合作制定明确的指导方向、方正、原则和具体措施等，这是世界各国都必须面对的重大课题。
以中国为例，自国家实施改革开放政策以来，国家制定和实施了全面对外开放的基本方针，能源行业由以往的“引进来”逐渐转变到“走出去”和“引进来”协同并举的政策，强化了与能源资源国和能源消费国的合作，也加强了与国际能源组织的合作，在能源贸易、投资和金融领域全面对外合作。
中国能源供需存在矛盾，尤其是石油和天然气，对外进口依存度逐年提高，严重依赖国际市场供应，这是客观现实，而且在短期内难以改变的基本格局。
对于中国来说，为了获得长期安全稳定的提供质优价廉的油气进口来源和维系正常的油气贸易运输和通道，客观上需要国际能源合作，尤其是与资源丰富投资环境良好的国家开展能源贸易和投资合作，中国油气企业需要实行跨国经营。
针对上述现实，中国必须通过制定和实施国家能源政策，加强国际能源合作，获得国外能源资源，保障国内能源供需平衡，确保国家能源安全。
中国需要通过综合运用政治、经济、贸易、金融、技术、军事等综合策略、对策和手段等，协调与不同国家的双边关系和各项能源合作，综合提升国际能源合作的深度和广度，这是国家能源政策必须关注的重要内容。
